市政协教文卫体委员会

 

教育均衡发展的本质是优质教育资源的均衡，内涵是让在同一片蓝天下的受教育者普遍享有接受良好教育的机会。她寄托着亿万家庭对美好未来的期盼，成为社会要求十分强烈的民生课题。今年3月，教文卫体委员会在陈伯怀副主席带领下，会同教育部门，组成调研组深入诸暨市、绍兴县、新昌县，奔赴河北省开展教育均衡发展的调查研究，现将调研情况和相关建议报告如下。

一、 教育均衡发展的背景和意义　

党的十六大以来，我国着力解决关系人民群众切身利益的教育问题，基础教育事业快速发展，教育已进入更加注重内涵发展和提高质量的新阶段。但与此同时，城乡二元结构体制的长期推行，名校制度的长期运作，使城乡、地区、校际、群体之间教育非均衡发展的态势广泛存在，群众接受高质量教育的愿望与优质教育资源供给短缺的矛盾比以往更加突出，引发了教育发展的贫富差距和教育不公平，他所产生的“马太”效应拉大了区域间经济及社会各项事业的不均衡和经济社会的不和谐。

中央充分重视这些问题的解决。胡锦涛同志指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。2009年底， 全国推进义务教育均衡发展会议提出：各地要把均衡发展作为义务教育的重中之重，把义务教育均衡发展作为国家推动教育发展的奠基工程和贯彻落实《义务教育法》的重要工程，进一步完善政策措施。教育均衡发展，已关系到当前和今后一个时期中国教育发展的整体战略问题。　

当前，绍兴教育发展面临的形势是人民群众对教育均衡的要求越来越迫切。随着我市普及九年义务教育的实施，保证人人享有教育的权利和义务，已成现实。群众对教育的需求已经从“有书读”进入到“读好书”的阶段。据市区公众教育满意度调查：市民对市区教育很不满意和不太满意的依次是“中小学生课业负担重占23.4%、中小学校择校热占16.3%、接受教育的经济负担占15%、初中升高中的机会平等占14.4%。由此可见，我市教育发展还不能满足人民群众日益增长的对优质教育的多元化需要，也不能完全适应经济社会发展转型和现代化建设的需要。

教育均衡发展是社会公平的基石，是构建和谐社会的内在动力和基本保证。当“择校热”的矛盾在全国凸显，均衡教育显然承载了更多的民生期待。站在新的历史起点上，全面推进教育均衡发展已成为我市教育改革发展的重点和战略性任务

二、教育均衡发展的基础和挑战

（一）教育均衡发展的现实基础

改革开放以来，特别是“十一五”期间我市围绕“让广大学生读得起书、读得上书、读得好书”的目标，采取了一系列举措，着力推动了教育的优质发展、均衡发展、协调发展、和谐发展。一是确立农村教育优先发展的战略地位。二是着力使优惠的政策流、优质的师资流、更多的经费流由农村向城市的逆向流动变为由城市向农村流动。三是着力推进城乡教育管理体制、经费保障水平、办学条件、师资水平、教育质量五个一体化。四是创新了办学机制，扩大了优质教育资源供给。教育事业取得了长足进步，在全省教育科学和谐发展业绩考核中连续四年获得优胜，教育满意率测评列全省第三位，教育竞争力排名位居长三角16个城市第六位，并在以下若干重要领域走在了全省前列：教育普及率走在全省前列。成为全省基础教育较先进的地区之一和高等教育普及化程度较高的地区之一。优质教育资源覆盖面走在全省前列。办学条件显著改善。教育质量走在全省前列。基础教育提质提效，素质教育深入推进，中小学“减负”工作积极推进。高考成绩继续保持全省前列，每万人上一本线比率列全省第一。中职技能大赛走在全省前列。金牌总数和奖牌总数均列全省第一。

（二）教育均衡存在的主要问题

1.教育发展的区域性不均衡。主要表现为城乡之间、县域镇域之间的不均衡，优质教育资源总量不足。核心问题是农村师资队伍素质总体偏低。

长期以来，由于区域条件的差异，城区在选拔师资上往往占据主导，优秀的师资更多地留在城市或流向城市。农村教师队伍一是数量不充足，缺编严重，临聘人员较多。二是年龄老化。新分配年轻教师和50周岁以上的民转公教师占较大比例。三是高学历、高职称教师偏少，如市区初中专任教师高职称人员农村只占1/4。四是学科结构不合理，信息技术、音、体、美等学科等专职或专业教师紧缺。五是发展空间小。进修学习机会相对少，制约了农村教师业务素能和知识层次的提高。六是队伍不够稳。农村教师尤其是一些偏远山区教师思走心切，优秀教师流入少、流出多、留住难。新昌一山区中学，近5年来，流出的教师有40%，而进来的教师只有18%。

2.教育发展的校际之间不均衡。教育资源的配置尚不合理，尤其是生源配置，办学条件较好的中小学校“生源超载”，班额高达60余人，办学条件较差的学校班额仅达35人左右。优秀生源高度集中在市区几所“名校”，致使择校现象屡禁不止，助长了应试教育的发展势头，间接地加剧了部分学校周边路段的交通拥堵，给学校的教学和管理带来了困难。

3.教育发展的结构性不均衡。主要表现为教育各级各类教育发展不够协调，突出问题是学前教育和职业教育。

（1）学前教育发展水平整体偏低。一是财政投入偏低。学前教育财政性教育经费仅占同级财政性教育经费总额的1.79%，比全省平均水平2.43低0.64%。二是办园条件有待进一步改善。全市695所幼儿园中，有56%的幼儿园还没有达到市标准化幼儿园的硬件配备标准。代表优质品牌幼儿园的省一级、二级幼儿园只占等级园总数的34.36%。三是网点布局不尽合理。尤其农村幼儿园建设缺乏整体性的网点布局规划。城市许多小区还是配套幼儿园规划建设的“盲区”，开发商任意确定幼儿园建造地点和园舍规模的现象比较普遍，移交接管不畅。四是民办幼儿园办学水平良莠不齐。不少民办园规模小、设施差、质量低，办园行为不够规范，无证办园行为依然存在。五是非在编幼儿教师的工资收入偏低。诸暨、上虞分别为2.1万元和2万元，新昌、嵊州分别为1.8万元与1.6万元。均远低于当地社会职工的平均年收入。据调查，48.3%的幼儿教师有转岗意向。

（2）职业教育办学层次不高。一是 “重学轻术”对职业教育有偏见。不惜代价进普通高中是不少家长和学生的首选。二是职业院校办学基础不实。不少职业院校实训场地不足、设施陈旧落后，一些需要较大投入的专业实训环节缺乏。三是发展职业教育的合力不强。校企之间相互联系不够紧密，合作方法不多，机制不活，有些培训项目存在行业垄断。劳动预备制度、就业准入制度和职业资格证书等要求没有落实到位。四是职业院校专业设置存在结构性矛盾。我市紧缺的应用技术技能专业因实力不够被忽视。据调查，我市有89.2%的企业感到技能人才短缺,高技能人才只占企业一线工人总数的7.3%，与国家“十一五”规划提出的25%的要求相去甚远。技工严重缺乏已影响到我市产品质量提升和对成熟技术的吸收应用。

4. 教育发展的群体性不均衡。主要表现为弱势群体和外来务工人员子女教育保障体系相对薄弱。目前，市区外来民工子女就读人数已占在校学生的28.4%，并且每年以较大规模递增，众多公办学校的接纳容量已经饱和。政府对吸收外来务工人员子女的公办学校建设在政策和经费上的扶持力度不够。个别民办民工子弟学校办学条件简陋、安全隐患较大。外来务工人员子女与当地学生融合困难，本地学生和家长对民工子女有排斥与抵触，对学校教学质量不信任，这催生了本地学生的转学潮和新一轮择校热。

5.教育发展不均衡导致了素质教育与应试教育的错位。教育规律和现代教育理念倡导素质教育，以素质论英雄。但目前，进好学校，抢占起跑线，冲刺高考的指挥棒，使以升学率论英雄成为全社会的公论。分数至上使学生的综合素质的提高得不到应有的重视，部分学校对推进素质教育缺乏积极心态，对素质教育的实施缺乏理性思考。办学行为不规范，提前到校、延迟静校的现象时有发生，有偿家教屡禁不止。学生课业负担过重以及学生体质与健康状况下降的现象，没有得到根本遏制。

三、加快推进教育均衡发展的总体思路和重点举措

教育均衡发展是时代提出的要求，是党中央的战略决策，是绍兴经济社会发展的现实要求，是解决教育民生的必然。2011年，我市已经印发了《绍兴市“十二五”教育改革和发展规划》，对教育均衡化提出了总体目标：率先实现教育现代化，建设现代教育强市，打造优质教育之城。到2012年实现义务教育均衡化，到2015年实现义务教育高水平均衡，基础教育基本均衡。今年四月，市委市府召开了全市教育工作会议，颁发了《中共绍兴市委  绍兴市人民政府关于优先发展教育事业推进教育现代化的若干政策意见》。会议和文件都对教育均衡发展提出了发展方向与政策支持。我市的教育均衡发展已得到扎实的推进。根据市委市政府的总体战略步骤，结合绍兴发展现状，对进一步推动绍兴教育均衡发展我们提出如下建议：

坚持一个改革方向：坚持用改革的办法和发展的思路解决均衡教育的矛盾和问题，认真处理好城市与农村、普及与提高、职业教育与普通教育、数量与质量等几个重要关系，进一步深化教育体制机制改革，拓宽教育渠道、更新教育内容、创新教育方式方法，实现均衡教育目标。

实施一个战略重点：要进一步实施农村教育优先战略，提升农村教育的办学理念和教育教学质量，加快农村学校发展，推进城乡教育加速均衡。

实现三个目标取向：推进均衡、保障公平、轻负高质，实现合理配置义务教育资源，保障学生公平受教育的权利的目标取向；实现各级各类教育协调发展的目标取向；实现大力推进素质教育，保障学生健康成长的目标取向。

实行一个发展策略：按照“重心下移、撤小合近、扩强提弱、打破区域、整合盘活”的发展策略，借鉴宁波经验细化均衡教育指标体系。就教育优质化、多元化，教育服务、教育投入提出标准指向，建立分年度行动计划。

重点举措建议如下

（一）进一步扩张优质资源，推进区域教育率先均衡

教育均衡发展不是削峰填谷，而是要不断做大优质教育资源，实现高位均衡。

1.加大对农村学校的倾斜力度。提高农村学校生均经费，改变农村学校住校生多，管理成本高，同额度生均经费入不敷出的现状。积极推进若干乡镇组成学区的改革试点工作，切实打破乡镇中心校与完小间的壁垒。推进城乡学校共同体建设，加大物资、管理、教研、师资的共享力度。在此同时，要切实注意学校布局的科学合理，防止一些地区农村学校越建越好，学生越来越少的倾向。

2.完善初升高推荐招生制度。加大普通高中推荐升学的力度。在目前50%的推荐生比例的基础上，逐步扩大推荐比例至70-80%，逐步实施“零淘汰”，切实减轻初中生学业负担。推荐生指标的确定在根据各初中学校当年参加中考人数的基础上，要突出以各校素质教育为主的整体办学水平为依据，实现优质生源的均衡分布，进一步遏制“择校热”。

3.加速提升薄弱学校办学水平。优化调整市区中小学校布局，缩小差距，标准办学，使家门口的学校都精彩。进一步促进区域内优质学校与薄弱学校之间形成稳定的共建机制。借鉴河北邯郸市的盟校模式、分校模式和新建校模式，扩大优质学校办学规模，提高薄弱学校教育质量，实现区内优质资源的有效扩张和高效共享。建立教育集团成员预警和退出机制，促进集团健康有序发展。设立小班化教育专项经费，明确与小班化教育相配套的办学经费标准和生均经费标准，强化小班化教育的实施。开发和整合区域内特级教师、教坛新秀的教育资源，建立丰富的具有地方特色的优质课堂教学资源库，将这些资源引进薄弱学校的课堂，通过网络，无障碍共享优质教育资源。

4.加快形成优质多样的办学格局。突出初中学校和普通高中“优质多样”发展的主流方向，积极探索“一校一品牌、一校一特色”的办学思路，努力在均衡中凸显学校个性和内涵。加强普通高中精细管理，加大普通高中经费投入，逐步提高预算内生均公用经费标准，到2012年达到或超过全省平均水平。在人、财、物的配置、师资选调引进、招生上向特色学校和特色学科倾斜。因材施教，因人施教，使每一个学生能力和条件得到相应的发展，实现学习机会均衡、学习过程均衡、学习结果均衡。

5.加力推动教师有序流动。重点建立健全义务教育阶段骨干教师的流动机制，推行优秀校长教师定期区域交流制度，逐步提高评聘高级教师职务的城镇中小学教师在农村或薄弱学校的任教年限。实行农村新教师岗前到城区名校二至三年的上挂锻炼提升发展制度。

（二）坚持协调发展，推进各类教育整体均衡

1.以政府为主导，实现学前教育突破发展。把学前教育作为“十二五”时期绍兴教育的重中之重，坚持政府主导，社会参与，公益普惠的原则，将学前教育纳入基本的公共服务体系。编制并启动实施学前教育三年行动计划，按照预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准的要求，切实加大财政投入。做到公办民办比例得当、布局合理，在城乡公办资源短缺的地区，新建和改扩建一批公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。鼓励优质幼儿园举办分园或合作办园。实施幼儿园达标升等工程，提高奖励性财政补助，扩大优质学前教育资源总量。实施幼儿教师素质提升工程，增加公办幼儿教师编制，加大公开招考力度，逐步配足配齐教职工。乡镇农村幼儿园公办教师编制实现“3+X”，加大对学前教育专业毕业的在职非公办幼儿教师的补助力度，吸引优秀幼师专业毕业生从事学前教育。

2.推进职业教育发展和改革，实现职业教育提升发展。

（1）完善投入机制，提高办学水平。统筹城市教育附加的30%用于发展职业教育，对职业教育重点基建项目给予财政贴息补助和扶持奖励，中职教育生均公用经费逐步达到普通高中的3倍以上。足额提取职工教育经费。加大公共实训基地建设力度，力争做到“十二五”期末每个公办职业院校有自己的实训基地，每个县（市、区）有面向社会开放的公共实训基地；积极推进现有公共实训基地二期建设。优化学校布局和专业设置。加大对重点专业和精品课程的扶植力度。加快培养大批绍兴经济发展转型升级急需的技能型人才。加强教师队伍建设。支持职业院校面向社会招聘工程技术人员、高技能人才，由市、县（市、区）教育局实施特招特聘。对临时聘用实习指导教师，工资待遇纳入学校年度预算。着力构建职业教育“立交桥”。实行中高职衔接的课程配套改革，实现中、高等职业教育课程、培养模式和学制衔接和贯通。继续加强对高中段教育招生的行政调控，力争到2015年，中等职业学校毕业生就读高职院校比例不低于30%，逐步使学历社会转型为技能社会。

（2）创新办学机制，增强发展活力。实施企业进校，校进企业工程，开设一批以企业名字命名的订单教学班，对特殊专业和地方急需专业可推广绍兴县学校出菜单，企业下订单，政府来买单的“三单制”培训模式。鼓励企业和学校联合经营职业院校的实训基地。建立企业接收职业院校学生实习的制度，对接纳中职学校学生实习的企业，给予实训补贴。对农业、纺织等绍兴急需的特殊专业实行免费招生。（3）提升职教地位，形成发展合力。落实技能人才的薪酬制度，建立和完善技能人才评价激励机制，加大对有突出贡献的高技能人才的宣传和表彰力度，着力营造尊重劳动、重视技能、重视高技能人才的社会风尚，努力使新的求学观、择业观和成才观在全社会形成共识。规范就业市场，严格推行劳动预备制度、就业准入制度和职业学校毕业生最低工资标准（起薪制）。加大对就业准入制度执行情况的监察力度。积极拓宽多种形式的职校毕业生就业渠道，创造条件促进职业院校和人才市场、劳动力市场的信息沟通和就业协作。

（三）强化素质教育，推进内涵发展的深层均衡

教育的内涵发展才是真正的发展，内涵均衡才是实质性的均衡。教育均衡要更加注重教育内涵发展，全面实现以素质教育为主的转型发展。

1.强化素质教育的目标导向和评价机制。积极探索评价和考试制度改革，尽快制定出台素质教育的评价标准。要强化对县（市、区）教育业绩考核中的素质教育指标，对学校要增加素质教育、办学特色、创新举措等在年度考核和整体办学水平测评中的比重。建议根据青少年成长的阶段性特点，进一步健全素质教育督导机制，建立学生课业负担监测、举报、公告和问责制度，严格追究有关人员违法违纪责任。

2.广泛开展丰富多彩的校园文化活动。充分利用学校条件，广泛开展学校兴趣小组活动和社团活动，为广大学生提供优质的素质教育资源。丰富和创造良好的校园文化发展环境，使高雅的校园文化活动和艺术教育活动成为素质教育的重要途径。

（四）保障弱势群体，推进助学体系全面均衡

按照“平等、补差”的原则，拥有底层视角，关注弱势群体，合理分配有限的教育资源。

1.实施困难家庭学生帮扶工程。免除家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童的保教费，进一步提高学前残疾儿童和外来务工人员子女的入园率。设立困难家庭幼儿入园补助经费，资助面扩大到8%-10％，构建起从学前教育到高等教育的全程全覆盖帮困助学体系。

2.妥善解决外来务工人员子女教育。我市外来民工总数已超过100万，占常住人口的1/4。要结合新情况、新问题，出台解决流动人口义务教育的办法意见，明确入学对象、入学模式和管理职责。坚持“堵疏结合、撤办并举”，取缔非法办学，撤并办学不规范的民办民工子弟学校，学生转由公办学校接受。绍兴市区实现所有外来民工子女到全公办学校就读的目标。做到义务教育阶段外来民工子女百分之百保障入学，符合条件的外来民工幼儿无条件、零门槛入园。

四、实现教育均衡发展必须健全机制强化保障

（一）完善领导考核机制

各级政府要牢固树立均衡发展的指导思想，充分认识推进义务教育均衡发展是政府工作的重要内容，在资源配置、政策制定和宏观指导等方面体现均衡发展的要求，多搞雪中送炭，不搞锦上添花。要通过抓创建、考核，充分调动地方党委政府、教育行政部门和学校的积极性，集聚各级党委和政府推进教育均衡发展的合力。明确县级党委和政府对教育均衡发展的重要职责，积极参加省“教育现代化县（市、区）”争创活动，把教育现代化创建实绩纳入县（市、区）和各开发区（新区）年度岗位目标考核，列入党政领导班子政绩考核。建立各级党政领导班子成员定点联系学校制度，及时帮助解决实际问题，合力推进教育均衡发展的进程。明确乡镇（街道）推动教育均衡发展的主体责任，发挥乡镇（街道）在落实规划建设、营造尊师重教、动员捐资助学等方面的主要作用，全面开展“教育优质均衡示范乡镇”创建活动，并列入乡镇（街道）党委政府的目标责任制考核和乡镇（街道）领导班子政绩考核，提升镇域教育均衡度。

（二）健全教育投入机制

2010年绍兴财政性教育经费支出低于与全省平均值0.76个百分点。要建立健全公共财政体制下的教育投入稳定增长机制，确保财政性教育经费支出占财政总支出的比例不低于全省平均水平，确保教育投入比例达到国家和省规定的要求。严格按照教育法律法规规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配体现法定增长要求，保证财政教育拨款增长高于财政经常性收入增长，确保生均教育经费与国内生产总值同步增长。实行公共资源配置四个倾斜政策，城乡之间向农村倾斜，不同教育类型之间向幼儿教育和职业教育倾斜，学校之间向薄弱学校倾斜，群体之间向困难群体倾斜。逐年减少自费生，最终取消自费生，教育经费缺额由财政补足。足额征收教育费附加，专项用于教育事业。完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，完善捐赠教育激励政策，鼓励和引导社会力量捐资助学、出资办学。

（三）稳定教师补充机制

根据均衡教育的要求适时适量增加教师编制。目前，绍兴小学、初中、高中、职校的师生比远低于全省平均水平，教师缺编情况严重，编制水平小学列全省倒数第三，其余为全省倒数第一。我市要提升教育质量，必须进一步落实省政府和省编办相关文件精神，严格根据省定的师生比进行配置。调整优化中小学教职工队伍结构，平稳有序地清退代课人员，为均衡教育打下扎实的师资基础。

（四）建立教育均衡发展水平动态监测机制。完善学校硬件周期性标准化配备机制，以一定的年限为周期，保障每所学校的设施设备都能有序地实现提档升级。对区域义务教育均衡发展评估建立更加完善的动态监测机制和综合评估指标体系，重点对学校综合发展水平、校际均衡发展水平、学校发展特色以及校内师生发展水平进行评估，为教育均衡发展提供长远保障。　

（五）健全学习型社会运作机制

进一步建立起基础教育、职业教育、成人教育和高等教育相互衔接，正规教育与非正规教育相结合，职前教育、职后教育与培训相互贯通，学校教育、家庭教育、社会教育相互配合的终身教育体系。设置更加宽泛的条件向学生开放图书馆、科技馆等课外学习场所。设施条件好的优质学校可利用寒暑假、双休日向非本校学生开放相关设施设备。发挥网络平台作用，为学生创造更好的课外学习条件。充分利用媒体宣传教育均衡发展的理念和先进经验，倡导教育的主导价值，形成正确的舆论导向，共同营造一个有利于教育均衡发展、学生健康成长的社会环境氛围。