陈荣昌
时值初夏，市政协一行１０余人，在沈云姑主席、张伟波副主席和解晓波秘书长的带领下，轻车简从，一路风尘，经上虞、嵊州、新昌，过磐安、东阳，沿曹娥江蜿蜒数百里，探源头涓涓细流，观河口滔滔涌潮。６天的行程虽属浮光掠影，却是《曹娥江流域整治、保护和开发》调研课题启动时的“热身行”，从中也颇多感受。
苍山翠谷、碧水串珠。穿行在曹娥江支流的连绵群山间，倘佯于长沼、丰潭、南山等人工湖畔，但见古木遮天，青山倒影，流水潺潺，鸟语花香，一派绿色夺人眼球，清新空气充盈心肺，问渠那得清如许，全赖源头涵养功。车出市域进入金华界，铺装沥清的路面顿觉顺畅舒适，路边的洋楼也比山那边气派，但我们却明显地感到，山间的植被稀疏了，见不到嵊（州）新（昌）山区的参天大树。而且，还偶尔遇到了满载仅１０余年树龄的原木车下山。此时此刻，我们这些身居数百里外的下游都市居民，一下子拉近了与上游嵊新山区居民的空间距离，心中升腾起一股崇敬和感激之情。
车经东阳至嵊州的溪谷间，东阳一侧散布着无数的青石加工厂，废水顺流而下，进入嵊州的南山水库，看了又使人揪心。
平畴沃野，厚土载物。车行于会稽山、四明山和天台山环抱的嵊新盆地、章镇盆地，经百官沿曹娥江下游堤圹公路至河口大闸围堰工地，一路平畴沃野，物产富饶，村舍棋布，交通便捷。经过２０多年的工业化、城市化和农业产业化进程，这里形成了名茶、花木、果蔬、畜禽、水产等特色产业带，崛起了新昌的旅游、制药、轴承，嵊州的领带、机电，上虞的伞业、化工，绍兴县的纺织、印染等优势产业群。集聚了人口、产业和市场的沿江城镇，正在充分利用自身的资源和区位优势，构建新兴的沿江城市带。陆续兴建的一批水利、环保和交通设施，保持着良好的运转状态，发挥着支撑流域经济社会发展的基础性作用。
站在曹娥江河口登高远眺，３５０平方公里的滩涂平川尽收眼底。随着绍兴中心城市的北进和区域经济发展格局的调整，杭州湾畔、河口两岸，将彻底改变昔日绍兴的边陲之地，迅速成为绍兴工业化和城市化的一方热土。
转变观念，攻坚克难。城市开发区、工业园区和重要集镇，是流域经济社会发展的主要载体，也是我们一路踏看、访谈的重点。一方面，兴一方经济，促一方发展，已成为流域各级各部门领导孜孜不倦的追求，即使在当前宏观趋紧背景下，资源约束使发展面临严峻考验时，广大干群仍以昂扬振奋的精神，攻坚克难，寻求突破；另一方面，在经济快速发展的同时，也在为自身的生存和发展环境担忧，资源、环境对发展的严重制约，促使人们重新思考和审视过去的发展。于是，就有了各类开发区、园区在规划和建设中对环保的重视，有了新昌城区化工企业北迁杭州湾精细化工园区，有了嵊州和新昌跨界联手建污水处理厂，有了上虞的排干河道堵塞企业排污口之举等等。尤其在当前，人们对资源、环境与发展的关系，有了比过去更深的认识，一些开发区对入园项目的精挑细拣，就是一例。树立科学发展观，实行五个统筹，已不仅仅是上面的号召，也是流域可持续发展的内在要求和必然选择。
曹娥江，绍兴的母亲河，一方面，她以丰富的资源、博大的胸怀，恩泽于娥江两岸，赐福给越乡儿女；另一方面，她又在儿女们的过度索取中不堪重负，母亲河在呻吟。
水资源：短缺渐显，呼唤开源节流、优化配置。
曹娥江流域温暖湿润，雨量充沛，上游河谷溪流众多，下游平原河网密布，但由于流域降水时空分布不均，加上近年来雨水偏少，而工农业用水、城镇生活用水增幅较快，水资源短缺逐渐显现。就我们在曹娥江支流上的丰潭、南山、长诏等水库的目力所见，裸露的黄土离蓄水线已有相当距离，表明了水库蓄水严重不足。沿江顺流而下至上浦、百官，曹娥江干支流因引水而时有断流，河床干涸，乱石杂陈，离心目中的一江春水，两岸青山相去甚远。
此次曹娥江之行，在水资源上碰到了三大热点：一是对支流黄泽江上拟建钦村水库的争议，二是嵊州市的严重缺水，三是曹娥江大闸枢纽工程未成先热。
建钦村水库，为下游减洪削峰，免除黄泽江水患，并提供稳定优质的水资源，这对下游本该是一件大好事。问题是，按目前建库的设想，水库的水资源多数要东引宁波，水资源的调节权主要在域外。另外，黄泽江对于下游来说，不要光看到汛期的洪水和旱季的干涸，一旦筑坝蓄水，拦截的不仅仅是地表水，还有大量的地下水，这对下游的工农业、生活和生态用水，无疑会受到影响。
嵊州今年的水荒，据说在最严重的时候，已到了以水定产、因水限产的地步。资料表明，嵊州市水资源的人均占有量是１７００立方米，这比曹娥江流域人均水资源量的１３２５立方米还多。嵊州的缺水，主要在于它处在过境水区域，自身缺少稳定可靠的水源供应地，以及地表水污染所致。嵊州的水荒，凸显全流域的水资源短缺，而且，随着流域经济社会发展和气候的变化，这种状况有可能进一步加剧。
解决流域水资源的日趋短缺，首先要提高人们的节水观念和珍惜水资源的意识。淡水，尤其是优质淡水，越来越成为一种稀缺的战略性资源，已到了再不能大手大脚、任意挥霍的程度。现在我们对水资源的利用上，主要问题是利用强度大，利用效率低。产生这一问题的原因是多方面的，解决的方式也是多样的，例如，运用市场机制适度调整水价，建立分质供水体系，调整产业结构，优化产业布局，构建节水型社会和发展循环经济模式等等，以促使水资源利用率、产出率的提高。但是，所有上述措施，都有赖于全社会对水资源的珍惜和节水意识的树立。
曹娥江流域较丰富的水资源总量，为合理开发水资源提供了可能性；而水资源的时空分布不均和区间对水资源需求差异，又提出了合理调蓄水资源的必要性。随着流域内经济社会发展对水资源需求增加和地方实力的增强，适时合理地在支流宜坝区建库蓄水，逐步开发潜在的水资源，对于缓解流域水资源短缺，促进流域经济社会可持续发展具有重要意义。水利部门在深入调研和论证基础上，对此已作了前瞻性的规划。同时，曹娥江大闸枢纽工程的兴建，将会极大地改善中下游的工农业生产和新城区建设的用水状况，促进河网水系的良性循环。
流域水资源作为一种公共资源，首先是属于全流域人民的。随着水资源在经济社会发展中所体现的价值不断增大和水资源短缺日趋严重的状态下，在水资源的开发利用上，流域的上下游之间、区间之间，域内与域外之间，都孕育和潜伏着矛盾和冲突。这里，既有协调管理上的机构、机制、政策、法规等问题，也有技术层面上的水资源优化配置问题。就水资源的优化配置而言，大体可分为三个层次。宏观层次是流域内与流域外的水资源配置。宁波缺水，需要“引富济甬”，作为第一步，是先从曹娥江流域引水。宁波缺水要支持，“浙东水资源优化配置”的大局要服从，当下的问题是，曹娥江流域在满足了自身用水后，还有多少余水可调？从一个较长的时段上来观照，流域有多少潜在水资源可开发，在扣除了本流域发展中用水外，有多少余水可输出？横向层次是流域内各区间（县、市）水资源配置。流域内各区间的水资源利用，原来就有一些协议和机制，随着形势的发展，需要对水资源在区间的优化配置作深入的研究。在继续遵循“尊重习惯、就近取水、经济合理”等惯例的同时，尤其要按市场经济运作规则，统筹配置流域水资源，并建立互惠互利的水资源协商合作机制。纵向层次是流域内行业（产业）间的水资源配置。要改变传统的经济增长方式，控制、淘汰水资源消耗和污染大户。要在深入调研基础上，提出流域水资源在行业（产业）优化配置的方案，为流域产业结构和布局调整提供依据。
曹娥江大闸枢纽工程建设刚刚开始，就以其防洪、御潮、排涝、供水、航运、旅游及下游两岸５０万亩滩涂可开发利用等诱人的综合效益，引起沿江人们的激奋和关注。连离河口有上百公里之遥的嵊州三界镇，也在为大闸建成将带来那里水运业再度复兴而谋划港口码头建设。人们在高兴之余，也不免产业疑虑，甚至有点不知所措。例如，大闸建成蓄水后的水量和水质，具体落实到某段、某地是个什么状况？它对水上航运业、旅游业的开发，对江上的采砂作业等等，究竟会发生怎样的改变和影响？都需要有一个权威的说法，从而为沿江开发的科学决策提供依据。在绍兴县滨海工业区考察时，也听到了有关大闸建成后水位抬高，对原来的堤圹等设施，工农业用地、用水，以及排水排涝等会产生什么影响，表示了担忧。
水环境：负荷沉重，呼唤加强整治、加快建设。
这里的水环境，是指流域水体及其周围相关环境的流域环境概念，它包括流域的水体水质、水生生物、陆地植被系统与流域的人口、产业、城镇体系等要素系统及其相互关系。
就考察所见，曹娥江流域水环境总体稳定，对水环境的保护，已越来越引起人们的重视。但是，整个流域的环境整治和环境建设，总体上滞后于绍兴中心城市及鉴湖水系的步子，并且存在着一些比较突出的环境问题。
从水质状况看，流域水质总体稳定与局部河段污染严重并存。由于上游来水不足，减弱了对工农业污水和生活污水排放的稀释作用，地处城市和工业集中的下游河段，水质状况较差。例如，在新昌江黄泥桥河段、嵊州屠家埠河段和下游绍虞河网部分地段，水体污染较严重，一般在Ｖ类或劣于Ｖ类。尤其是在新昌江黄泥桥河段所见，褐色的细流从积满污垢的干涸河床上流过，沿江而建的化工厂废水，正哗哗地排入江中，远远就能闻到一股刺鼻的怪味。在杭州湾精细化工园区和道墟镇化工区周边的河流中，见到的水体水质也不容乐观，据说，这些地方不仅水质严重污染，而且渗入到地下，土壤也受到严重污染。
沿流域考察所给我们的印象，是这里的污染治理和环保建设尚处于起步阶段。除少数城市的城区、工业区和企业外，绝大多数的沿江城镇都尚未对污水实行集中收集、处理和达标排放，生活垃圾、固体废物集中收集处理以及雨污分离等环保建设，大多还停留在规划和设想上。对于农业种植业的面源污染、畜禽养殖业的污染等问题，有的还来不及进入执政者的环保决策视野。建设嵊新污水处理厂，是对流域的治理和环保建设迈出的关键一步，嵊新的干部和群众，也寄予极大的期望。但是，至今因征地等因素而迟迟不能动工。而且，随着末来曹娥江大闸的建成蓄水，下游的污水处理厂出口都要外移杭州湾，嵊新污水处理厂的出口，是否也要远距离输送到杭州湾，以满足一江清水入下游的需要呢？
影响流域环境状况的第二个问题，是局部地段的空气质量较差，有的甚至比较严重。进入下游的杭州湾精细化工园区和道墟化工区，刺鼻的化工废气扑面而来。园区和企业虽然在治理废气上已化了很大功夫，但“跑、冒、滴、漏”所形成的废气总量仍相当可观，它弥漫于园区上空，影响周边的人居环境。溯江而上进入新昌城区，我们又一次感受了化工废气带来的刺激。而且，这里的大气污染，也给我们留下了深刻的影响。在艳阳高照的春天里，灰濛濛的烟雾笼罩着山城新昌，似乎看不到城区上空的天际轮廓线。此种情景，并不是说新昌的烟尘、粉尘等排放在流域中特别严重，而是说明，地处两山夹峙，一江穿城的狭长地带的新昌城区，不仅发展的空间严重受阻，而且环境的容量十分有限，生态系统的维系极其脆弱。
影响流域环境状况的第三个问题，是沿江山水景观不佳影响旅游等资源的合理开发。沿曹娥江两岸的第一视线内，局部地段因采石取土使青山白化。尤其是在实施１０４国道改造时劈山截弯，使原本苍翠的山体伤痕累累，岩石裸露，急需要作生态修复。自曹娥江河口至嵊州段江面，大部分时节尚可维持一定的水量，但是，水体浑浊，并时有乱石堆横亘江中，不仅影响航运，也大煞风景。造成一江浊水入下游的缘由，除了上游的工农业和城镇生活污水入江外，祸首恐怕是无序的江中采矿业。恢复曹娥江的两岸青山、一江碧水，把沿江的自然和文化景点串连起来，振兴流域的旅游观光业，治江治水的基础性工作任重而道远。
在肯定流域沿岸人们的环保意识日益提高的同时，也毋庸讳言在一些人的心目中，还存在着“先发展，后治理”，“吃饭、生存是第一位的，治污只能慢慢来”等不合时宜的观念。当前，摒弃单纯追求经济增长的观念，贯彻科学的发展观，实现人与自然、经济与社会的和谐发展，就象当年我们果断地放弃“以阶级斗争为纲”而转到以现代化建设为中心上来那样，需要尽快地达成共识。同时，绍兴市也需要对流域的环境整治和环保建设予以更多的关注。随着绍兴中心城市的北进和杭州湾绍兴工业新城区建设的推进，流域与中心城市的距离在日渐拉近，母亲河正在紧紧地拥抱着大绍兴。
水管理：整治和保护的关键，呼唤流域一体、区域联动。
这里的水管理，是指流域整治、保护和开发中的政策法规、管理体制、机构、方法和协调机制等要素组成的保障体系，相对于工程系统而言，它属于软系统。
从流域的现状来看，目前还没有一个对流域整治、保护和开发的专门性地方法规。但应当看到，在对流域水资源的利用和水环境的保护上，还是有一系列的相应法规和原则、办法可以遵循的。例如，对水资源利用和水环境保护的统一管理与分级、分部门管理相结合，对流域各区间在水资源利用和保护上的权利与义务，对饮用水源的保护与管理，排污标准、总量控制、排污的处罚与处理以及跨界污染处理等等，都有一些相关的规定和原则。各地、各级政府在制定区域发展规划、产业规划和城镇规划时，也能把对水资源的利用和水环境的保护结合起来，纳入其中。但是，当前在流域水资源和水环境管理上给人一个突出的印象，是管理政策法规的效力不彰、不高问题。造成的原因固然有管理执法上的问题，但从管理政策法规上来分析，确实存在着一些有待改进的问题。例如，对流域各区间在水资源开发利用上，管理法规中有用水权利（水权）与保护义务的内容，但上、下游往往关注的是自己的水权，忽视权利背后相应的保护义务。“谁投资，谁受益”，“利益共享和成本分摊”等原则，如何在流域水资源开发利用中加以合理的界定。再如，“污染者付费”，“谁污染，谁治理”等规定如何实施，达到一个什么样的污染程度才应履行赔偿和治理义务？所有这些问题，都要求我们在水资源保护和利用的管理政策法规上加以改进和完善，例如要确定水资源利用和保护的量化标准；明确分解流域各区间对水资源利用和保护的职责义务；建立水资源利用与保护的利益成本补偿和损害赔偿机制等等，并在深入调研的基础上，制定符合流域水资源可持续利用的、有法律效力的地方性法规。
曹娥江流域作为一个完整的自然系统单元，被历史地附加了人为的政治、经济等相关利益因素，从而分割了流域的系统性和完整性。从流域管理上看，主要表现在区域分割、城乡分割、条块分割、水量与水质分割。
区域分割主要是指流域内没有一个对水资源、水环境实行统一管理协调的机构，对流域水资源的开发利用，水环境的保护整治，基本上是流域各属地政府自行其事，这势必造成对流域水资源的争夺和对水环境保护的推诿。城乡分割，则是指流域的水管理事实上存在着城乡二元结构，尚末形成城乡水资源利用和水环境保护的统一管理网络。条块分割，主要表现在对流域水资源和水环境的管理，纵向上是国家、省、市、县（市）水利、环保部门，横向上隶属于流域各区间的地方政府，实行的是流域管理与行政区域管理相结合的体制。但在现实中，流域各区间（县、市）水利、环保部门，往往直接负责于地方政府，间接负责于上一级水利、环保部门。同时，由于严格的上下级关系与行业分割，较低级别的水利、环保部门，很难实施对跨地区、跨行业和级别较高的部门、单位的监管。水量和水质分割，是指现行水管理体制中，水量侧重于水利部门监管，水质侧重于环保部门监管，把统一的水资源的两个方面割裂开来。事实上，水利部门监管的应当是水资源，它是量和质的统一；而环保部门监管的是水环境，它是生态环境的基本要素之一，当然，它与水质、水量密切相关。水量、水质和水资源、水环境是分开管理还是统一管理，是一个可以讨论的问题。由于水资源的多功能性与不可替代性，一些经济部门和资源管理部门也涉及到水资源管理的职能，形成了“多龙管水”、“政出多门”的局面，这是需要认真对待和解决的。建立流域统一的水事务管理机构，并在该机构中建立相应的水事纠纷、矛盾裁决的机制，确立流域水资源利用和水环境保护中的跨界冲突与协调的对策思路，建立统一的水质、水量监测网络系统等等，都是在流域水管理中不可回避的现实问题。
流域水资源利用和水环境保护，与对流域的土地等资源的开发利用与产业模式、城镇布局等问题密切相关。
流域的基本地形是南山北平、南高北低、南水北流。处于流域中上游的嵊新盆地，人口密度高，水、土等资源的开发强度大，经过多年的建设，已集聚了具有一定优势并适宜于当地条件的特色产业群和产业带，同时，也历史地形成了对当地资源、环境带来影响的一些化工、造纸、印染、热电等工业。城镇建设，除了部分处于城市发展轴的节点镇和经济重镇有较快发展外，嵊州和新昌的两个城区，已呈犬牙交错、互相重叠之势，难免会在城市建设、企业用地上发生磨擦嗑碰。
在流域的下游，尤其是河口两岸的广阔滩塗，总体上还处于地广人稀，水、土资源开发不高的状态，随着交通和区位的趋优，开发潜力巨大。同时，绍兴组团式中心城市和北进战略正在逐步推进，上虞也在实施“东连西接”战略，绍虞城市组群的雏形日渐清晰，这为整合优化流域和大绍兴的城市体系提供了契机。
因此，要用流域一体、区域联动的理念，统筹流域的生产力布局和城镇体系的整合优化，以流域的可持续发展观来统筹全流域的资源要素，研究和探索流域经济发展模式和城镇发展模式。例如，针对流域的中上游环境超载严重的状况，可以考虑实施“南工北移、区域联动”的战略，把一些资源损耗大，污染严重的企业北移杭州湾绍兴工业新城区，腾出资源发展当地的适宜性产业、特色产业、旅游观光产业、替代性产业等等。再如适时考虑和谋划嵊州、新昌两城区合并，组建嵊新市，以推动嵊新区域发展和城乡一体发展，促使流域城市群的形成。所有这些，都需要在管理体制、政策措施上进行大胆探索创新。
